【政策观察】“十四五”现代物流发展规划贵在制定、重在落实 -凯发一触即发

12月15日，国务院正式发布《“十四五”现代物流发展规划》（简称规划），规划期到2025年。

有媒体分析指出：这是继国务院2009年3月10日发布的首部物流规划《物流业调整和振兴规划》（规划期三年2009—2011年）和2014年9月12日国务院发布第二部国家物流规划《物流业发展中长期规划（2014-2020年）》（规划期7年2014-2020年）之后的第三部国家规划。媒体同时点出这也是我国首部五年期物流规划，其意这是第一部纳入国家规划体系的专业规划，其前瞻性、全面性、指导性、专业性均有新突破。

笔者认为数年时间内，国家层面出台多个综合性和专项物流发展规划，一方面是顺应国家总体发展战略调整变化，如国内外经济双循环、全国统一大市场等。另一方面，国际政治、经济形势诡谲多变，三年全球疫情治理成果难以明朗，物流发展对产业供应链的稳定和安全日益重要，客观需要用综合物流规划形式进行全方位统筹。

和其他产业或行业全国规划相比，“十四五”现代物流发展规划具有综合性和复杂性，物流行业管理一直比较“散”或碎片化。一个重要原因是现代物流的多种基础设施规划、投资和建设是按行业体制管理的，如交通部负责海运、港口和公路等行业管理；民航局负责航空客货运的行业管理；铁路则是政企分开，由国家铁路局和铁路总公司行使行业政策和运营管理。管道运输则有其他专业部门负责管理或经营。长期以来，物流管理形成“九龙治水”的体制格局，铁路警察各管一段，规划、投资、建设、运营、评估脱节。

更关键问题是一些运输方式之间存在协同或排挤效应，所谓协同如海铁、公铁多式联运，多种运输方式之间高效率转换，便利货物快速运输；所谓排挤如一些运输能力会因其他运输方式的多建或少建，造成市场供求过剩或短缺，影响运价的波动，继而影响社会物流总费用和企业成本的高低。《规划》指出2025年，社会物流总费用与国内生产总值的比率较2020年下降2个百分点左右，这个社会物流总费用更多指的是分割管理带来的体制成本和资源浪费。从多数物流企业的实际成本来看，已经长期处于微利边界或亏损状态，大幅降低成本的空间有限。

《规划》设定了五大目标、11大物流工程，诚如《规划》中指出：现代物流一头连着生产，一头连着消费，高度集成并融合运输、仓储、分拨、配送、信息等服务功能，是延伸产业链、提升价值链、打造供应链的重要支撑。这个定位也赋予了现代物流实现路径和投资的复杂性。总体来看，《规划》内容侧重定性分析，定量分析较少，显见保留了一定的弹性空间。

按照《规划》的基本原则：市场主导、政府引导…。《规划》明确了实施主体是各种类型的物流企业和相关投资主体，各级政府发挥引导作用。

笔者认为,现代物流基础设施可分成公益性和商业性两类，如国家物流枢纽、物流大通道等属于改变“东强西弱”、“城强乡弱”、“内强外弱”格局的重大基础设施，具有较强的公益性和较大投资规模，建议由中央政府牵头，统筹相关各级政府解决用地规划、筹集资金，开展专项投资，相关设施服务于区域和地方经济发展。

一些物流央企具有大局意识、政策、体制、资源分布广等优势，重点参与投资发展社会需要的基础性物流设施，如交通物流枢纽、多式联运、物流地产、冷链供应链等，为社会生产、消费提供可靠稳定高效的供应链物流服务，发挥功能性的保障作用。相应考核指标弱化盈利性，重点考核对制造业服务和民生消费的保障能力。

商业性的物流基础设施可以通过社会招标方式，由民营物流企业负责规划、投资和建设。也鼓励外资企业参与中国物流基础设施的投资和运营。特别是“一带一路”、跨境电商、海外仓的投资运营，积极鼓励外资外商采取合资合营方式，解决海外配送和最后一公里配送问题。

《规划》贵在制定，重在实施，这次规划期是五年，实际剩下三年了。从工作任务和安排来看，《规划》与以前的多项专项规划有一定重合或叠加。但总体如何使《规划》取得预定成果，组织、分解、落实仍将是重中之重。

作者：吴幼喜